정치 2026. 09. 15.

준연동형 비례대표제, 유지해야 할까?

준연동형은 표와 의석의 격차를 줄이려는 장치지만, 위성정당과 복잡한 산식으로 실효성과 신뢰 논란도 낳았다

배경

한국 국회의원 선거는 300석을 지역구와 비례대표로 나누는 혼합형이다. 2019년 공직선거법 개정으로 2020년 제21대 총선부터 준연동형 비례대표제가 도입됐다. 당시 비례대표 47석 가운데 30석에는 연동률 50%를 적용하고 17석은 병립형으로 배분했다. 지역구에서 얻은 의석이 정당 득표율로 계산한 전체 기대 의석보다 적을 때 비례 의석으로 일부 보정하는 방식이다. 제22대 총선에서는 지역구 254석과 비례대표 46석을 두었으며, 46석 중 30석에 준연동 계산을 적용하고 나머지 16석은 병립형으로 배분했다. 목표는 지역구에서 1위를 하지 못한 표의 사표를 줄이고 소수 정당과 다양한 유권자 의견을 국회에 반영하는 것이었다. 그러나 2020년에는 더불어시민당과 미래한국당, 2024년에는 더불어민주연합과 국민의미래라는 비례대표용 위성정당이 등장해 거대 정당이 지역구와 비례 의석을 동시에 극대화하려는 전략을 구사했다. 2024년 비례 46석은 국민의미래 18석, 더불어민주연합 14석, 조국혁신당 12석, 개혁신당 2석으로 배분됐다. 그래서 현재 쟁점은 제도를 그대로 둘지뿐 아니라 연동률과 보정 상한을 높일지, 위성정당을 막을지, 유권자가 산식을 쉽게 이해하도록 바꿀지에 있다. 2026년 9월 논쟁의 핵심 평가지표는 표와 의석의 일치, 정당의 책임성, 국회 운영의 안정성 사이의 균형이다.

찬성 vs 반대

👍 찬성: 표의 비례성을 높이는 이유

1. 사표를 줄이고 의석 비례성을 높인다

준연동형을 유지하자는 첫 번째 근거는 지역구 득표가 의석으로 전혀 이어지지 않는 문제를 완화할 수 있다는 점이다. 중앙선거관리위원회 통계에 따르면 2024년 조국혁신당은 지역구 의석 없이 정당 득표율 24.25%로 비례대표 12석을 얻었다. 이는 지역 단위 승자독식만으로는 국회에 들어오기 어려운 전국적 정책 선호가 의석으로 전환된 사례다. 2020년에도 정의당은 정당 득표율 9.67%로 비례 5석을 확보해 일정한 소수 의견 대표성을 얻었다. 국회입법조사처 연구진은 연동형 요소가 정당 득표와 전체 의석 사이의 불일치를 줄이는 방향의 장치라고 평가한다. 물론 현행 연동률 50%와 30석 상한 때문에 완전한 비례는 아니며, 이 한계는 폐지보다 연동 범위와 계산 규칙을 보완해야 한다는 근거로도 해석된다.
출처: 중앙선거관리위원회 선거통계시스템 2020, 중앙선거관리위원회 2024, 국회입법조사처 2024
2. 소수 의견과 대표성의 통로를 넓힌다

두 번째 근거는 지역구 선거에서 경쟁력이 낮거나 특정 지역에 표가 분산된 집단에게 정당 명부라는 별도 진입로를 제공한다는 점이다. 비례대표는 전국 단위 정책, 직능, 세대, 성별 대표를 후보 명부에 반영할 여지가 있다. 실제로 중앙선거관리위원회와 국회 자료를 종합하면 제21대 국회 당선 여성은 57명, 제22대 총선 당선 여성은 60명으로 전체 300석의 19.0%에서 20.0%로 늘었다. 이 증가가 준연동형만의 결과라고 단정할 수는 없지만, 지역구와 다른 선발 경로가 존재해야 대표성 개선을 시도할 수 있다는 점은 분명하다. 한국여성정책연구원 연구자들은 비례 명부의 효과가 자동으로 생기는 것이 아니라 여성, 청년, 장애인 후보의 실질적 당선 가능 순번, 투명한 공천, 명부 공개에 달려 있다고 지적한다. 따라서 명부 민주화와 순번 규칙을 강화하면서 제도를 유지하자는 논리가 나온다.
출처: 한국여성정책연구원 2024, 중앙선거관리위원회 2024
3. 폐지보다 보완이 현실적인 제도 개선이다

세 번째 근거는 현행 제도가 불완전하더라도 대표성과 지역 대표를 한 제도 안에서 조정할 수 있는 절충 기반이라는 주장이다. 2024년에는 46개 비례 의석 중 30개에만 50% 연동을 적용했으므로, 연동률을 단계적으로 높이거나 보정 상한을 재설계할 여지가 남아 있다. International IDEA는 혼합형 비례제가 지역구 의원과 정당 득표에 따른 의석을 결합해 대표성과 지역 책임성을 함께 추구하는 방식이라고 설명하며, 뉴질랜드처럼 정당 득표 5% 또는 지역구 1석을 기준으로 명부 의석 진입을 허용하는 사례도 소개한다. 국회입법조사처의 선거제도 분석 역시 제도 선택은 비례성만이 아니라 단순성, 정당 체계, 정부 구성 가능성을 함께 따져야 한다고 본다. 찬성 측은 위성정당 방지 장치와 공개 산식을 추가하면 기본 틀을 버리지 않고 부작용을 줄일 수 있다고 주장한다.
출처: International IDEA 2021, 국회입법조사처 2024

👎 반대: 제도를 바꿔야 하는 이유

1. 위성정당이 제도 취지를 무력화한다

반대 측의 첫 번째 근거는 제도의 취지가 위성정당이라는 전략으로 쉽게 무력화됐다는 것이다. 2020년 총선에서 미래한국당은 비례대표 19석, 더불어시민당은 17석을 얻어 두 거대 정당 계열이 비례 47석 중 36석을 차지했다. 2024년에도 국민의미래 18석과 더불어민주연합 14석이 합쳐 46석 중 32석을 가져갔다. 이 정당들은 지역구 선거와 별도 명칭을 사용했지만 사실상 모정당의 선거 전략과 연동됐다는 비판을 받았다. 국회입법조사처 연구진은 현행 규칙이 지역구 의석과 비례 의석을 동시에 극대화하려는 정당의 전략적 분리를 막지 못한다고 분석한다. 따라서 제도를 유지하면 유권자는 정당 간 경쟁보다 선거용 법인과 모정당의 관계를 해석해야 하고, 제도 신뢰가 떨어질 수 있다는 주장이다.
출처: 중앙선거관리위원회 선거통계시스템 2020, 중앙선거관리위원회 2024, 국회입법조사처 2024
2. 산식이 복잡하고 표와 의석의 연결이 약하다

두 번째 근거는 계산이 복잡하고 표와 의석의 연결이 여전히 약하다는 점이다. 유권자는 지역구 의석, 정당 득표율, 50% 연동률, 30석 상한, 3% 비례대표 진입 기준, 병립형 잔여 의석을 한꺼번에 알아야 결과를 예측할 수 있다. 2024년 조국혁신당은 정당 득표율 24.25%로 12석을 얻었고 개혁신당은 3.61%로 2석을 얻었지만, 이것만으로 지역구 결과까지 반영한 전체 비례성을 판단하기는 어렵다. 반대로 3%에 미달한 정당의 정당표는 비례 의석으로 이어지지 않는다. 국회입법조사처와 선거제도 전문가들은 산식이 복잡할수록 유권자의 사전 예측 가능성과 선거 결과의 정당성이 약해질 수 있다고 지적한다. 반대 측은 단순한 병립형으로 돌아가거나 전면 개편하는 편이 투표의 의미를 더 명료하게 만든다고 본다.
출처: 중앙선거관리위원회 2024, 국회입법조사처 2024
3. 국회 운영의 책임성과 안정성을 해칠 수 있다

세 번째 근거는 국회 운영의 책임성과 안정성을 해칠 수 있다는 우려다. 2024년 선거 결과는 더불어민주당 계열 175석, 국민의힘 계열 108석, 조국혁신당 12석, 개혁신당 3석, 새로운미래 1석, 진보당 1석으로 여섯 정당에 의석이 나뉘었다. 다당제 자체가 문제라는 뜻은 아니지만, 비례로 진입한 정당이 전국 단위 의제를 내걸고 지역구 의원처럼 지역 민원과 직접 책임을 지지 않을 수 있다는 비판이 있다. 특히 조국혁신당은 지역구 후보 없이 12석을 얻어 정당 지도부의 공천과 전국 캠페인이 의석에 큰 영향을 미친 사례로 거론된다. 국회입법조사처의 전문가 분석은 대표성 확대가 정당 분절과 연정 비용을 높일 가능성도 함께 검토해야 한다고 본다. 다만 대통령제와 지역구 양당 경쟁도 안정성에 영향을 주므로 모든 운영 문제를 준연동형 하나의 탓으로 돌릴 수는 없다.
출처: 중앙선거관리위원회 2024, 국회입법조사처 2024

교차 반론

👍 찬성 → 👎 반대 반박

반대 측이 제시한 위성정당 문제와 2024년 거대 정당 계열의 32석 확보는 실제 부작용이므로 부인할 수 없다. 그러나 이 수치는 준연동형이라는 비례 보정 원리 자체가 실패했다기보다 30석만 50% 연동하고 나머지 16석을 병립형으로 둔 설계, 그리고 모정당과 위성정당을 구분하지 못한 규칙의 결과로 볼 수 있다. 제도를 병립형으로 되돌리면 위성정당 문제가 자동으로 사라지는 것이 아니라 정당 득표와 의석의 격차가 제도적으로 고정된다. 연동 대상 확대, 관련 정당 득표 합산, 비례 후보 공동 책임과 같은 방안을 검토한 뒤 효과를 비교해야 하며, 부작용이 있다고 곧바로 대표성 보정 장치를 폐지하는 것은 24.25%의 전국 정당표로 12석을 얻은 사례 같은 소수 및 전국 의제의 통로도 함께 없앨 수 있다.

👎 반대 → 👍 찬성 반박

찬성 측은 조국혁신당의 24.25% 득표와 12석을 들어 사표 감소를 입증하지만, 그 사례만으로 현행 제도의 비례성을 입증할 수는 없다. 2024년 비례 46석 가운데 국민의미래와 더불어민주연합 같은 거대 정당 계열이 32석을 차지했고, 전체 국회 의석은 지역구 승패에 크게 좌우됐다. 즉 정당표가 의석으로 전환된 것은 맞아도, 지역구에서 얻은 의석과 정당 득표를 정교하게 보정했다는 뜻은 아니다. 50% 연동률과 30석 상한을 그대로 둔 채 명부 다양성만 강조하면 제도의 핵심 약점은 남는다. 소수 의견의 통로가 필요하다는 찬성 논거는 인정하더라도, 같은 목적을 더 단순한 전국 비례 확대나 완전 연동형으로 달성할 수 있는지 비교하지 않으면 존치 결론으로 바로 이어지지 않는다.

👍 찬성 → 👎 반대 반박

반대 측의 계산 복잡성과 국회 운영 불안 우려도 중요한 검증 기준이지만, 복잡성은 설명 방식과 산식 공개로 줄일 수 있는 행정적 문제이고 대표성 보정의 원리를 폐기해야 한다는 결정적 증거는 아니다. 2024년 여섯 정당이 의석을 얻었다는 사실도 준연동형만의 결과라고 단정하기 어렵다. 대통령제, 지역구 중심 선거, 정당 간 합당과 공천 전략이 함께 작용했기 때문이다. 오히려 병립형은 계산은 간단해도 정당 득표와 전체 의석의 불일치를 방치할 수 있다. 따라서 투표용지에 예상 의석 계산 예시를 제공하고, 3% 기준과 30석 상한을 재검토하며, 위성정당 방지 효과를 모의 선거로 검증하는 방식이 단순 폐지보다 균형적인 해법인지 따져야 한다.