교육 2026. 09. 02.

지방교육재정교부금, 대학 재원으로 써도 될까?

학령인구는 줄어드는데 세수 연동으로 계속 느는 교부금, 남는 재원을 대학 지원으로 돌리자는 개편 논의가 뜨겁다

배경

지방교육재정교부금은 정부가 걷은 내국세 총액의 20.79%를 시도교육청에 자동으로 배분해 초중고 교육 재정을 지원하는 제도로, 1972년 도입된 지방교육재정교부금법에 뿌리를 둔다. 문제는 배분 기준이 학생 수가 아니라 내국세 세수 증가율에 연동된다는 점이다. 교육부와 통계청 자료에 따르면 초중고 학생 수는 2000년 약 800만 명에서 2024년 약 500만 명 아래로 줄었지만, 세수가 늘면서 교부금 총액은 오히려 커져 2024년 예산 기준 약 68조 원에 이른다. 반면 대학 등 고등교육에 투입되는 국가 재원은 2022년 신설된 고등·평생교육지원특별회계(연 약 11조 원 규모)에 그쳐 학생 1인당 지원액이 초중고에 비해 크게 낮다는 지적이 꾸준히 제기돼왔다. 이에 교육부와 일부 국회의원들은 지방교육재정교부금 중 초중고 교육에 쓰고 남는 부분, 또는 교부율 자체를 조정해 일부를 대학 재정지원으로 전환하자는 개편안을 논의 중이다. 시도교육청과 전국시도교육감협의회는 교부금이 법정 재원이며 학교 노후시설 개선, 방과후·돌봄 확대 등 여전히 수요가 크다며 반발하고 있어, 학령인구 감소 시대의 교육재정 배분 방식을 둘러싼 논쟁이 본격화되고 있다.

찬성 vs 반대

👍 찬성: 학생 수 변화에 맞춰 재원을 재배분해야 한다

1. 학생 1인당 예산 불균형

교육부 교육기본통계와 한국교육개발원 자료를 종합하면 2024년 기준 초중고 학생 1인당 지방교육재정교부금 배분액은 연간 약 1,500만 원 안팎인 반면, 대학생 1인당 국가 재정지원은 이보다 훨씬 낮은 수준에 머문다. 학령인구가 2000년 이후 3분의 1 이상 줄어드는 동안 교부금 총액은 세수 연동 구조 때문에 오히려 늘어, 초중고 부문에는 남는 재원이 쌓이고 대학은 등록금 동결과 함께 재정난에 시달리는 이중구조가 고착됐다는 것이 개편론자들의 핵심 논거다. 이런 불균형을 그대로 두면 지방대학의 경쟁력 저하와 수도권 쏠림이 더 심해질 수 있다는 우려도 함께 제기된다.
출처: 교육부·한국교육개발원 교육기본통계 2024
2. 지방대학 위기 대응 재원 필요

종로학원과 대학교육연구소 분석에 따르면 2025학년도 대입에서 학령인구 감소로 지방 사립대 상당수가 정원의 30% 이상을 채우지 못하는 미달 사태를 겪었고, 한계대학으로 분류되는 대학 수도 매년 늘고 있다. 정부의 대학혁신지원사업 등 기존 고등교육 재정지원사업만으로는 구조조정과 경쟁력 강화를 동시에 감당하기 어렵다는 지적이 많다. 지방교육재정교부금 중 초중고 수요를 넘어서는 잉여분을 고등교육으로 돌리면 지방대학 특성화, 산학협력 강화, 첨단분야 정원 확대 등에 쓸 수 있는 안정적 재원을 확보할 수 있다는 것이 찬성 측 주장이다.
출처: 대학교육연구소 대학 위기 실태보고서 2024
3. 해외 사례와 재정 효율성

OECD 교육지표(Education at a Glance) 2023년판에 따르면 한국의 GDP 대비 고등교육 공교육비 비중은 OECD 평균을 밑도는 반면 초중등 단계 지출 비중은 평균을 웃돌아, 학제 간 재정 배분이 다른 회원국에 비해 초중등에 쏠려 있다는 점이 확인된다. 개편론자들은 학령인구 구조가 이미 초중등에서 고등교육으로 무게중심이 옮겨간 만큼, 세수 연동형 경직적 교부금 구조를 손질해 재정 배분을 학생 수 변화에 맞게 유연화하는 것이 재정 효율성 측면에서도 합리적이라고 본다. 특별회계 신설만으로는 근본적 재원 확충에 한계가 있다는 점도 함께 지적된다.
출처: OECD Education at a Glance 2023

👎 반대: 교부금은 법정 재원, 손대면 안 된다

1. 교부금 삭감 시 공교육 질 저하

전국시도교육감협의회와 한국교육개발원 자료에 따르면 전국 초중고 상당수 학교 건물이 준공 30년을 넘겨 내진보강과 그린스마트 미래학교 전환 등 시설 투자 수요가 여전히 크고, 방과후학교·늘봄학교 확대, 기초학력 보장 사업 등 신규 정책 수요도 매년 늘고 있다. 학생 수가 줄었다고 해서 학교당 필요한 교사 수, 시설 유지비, 소규모 학교 통폐합 지원 비용까지 비례해 줄지는 않는다는 것이 반대 측 논거다. 교부금을 섣불리 고등교육으로 돌리면 이런 현장 수요를 감당하지 못해 공교육의 질이 떨어질 수 있다는 우려가 크다.
출처: 전국시도교육감협의회 정책자료집 2024
2. 법적 근거와 재원 성격의 차이

지방교육재정교부금법상 교부금은 초중등교육을 위해 용도가 법정된 재원으로, 이를 고등교육으로 전용하려면 법 개정과 함께 지방교육자치 원칙과의 충돌 문제를 정리해야 한다. 한국지방교육재정학회 등 학계에서는 초중등과 고등교육은 재정 책임 주체(시도교육청 대 중앙정부)와 설립 형태(공립 중심 대 사립 비중이 높은 대학)가 근본적으로 달라, 재원을 단순히 옮기기보다 고등교육 재정은 별도의 안정적 재원을 새로 마련하는 방식으로 접근해야 한다고 지적한다. 특별회계처럼 별도 세원을 발굴하는 것이 근본 해법이라는 것이다.
출처: 한국지방교육재정학회 정책세미나 자료 2023
3. 학령인구 감소는 일시적 여유가 아니다

통계청 장래인구추계와 교육부 자료를 보면 학령인구 감소로 단기적으로 교부금에 여유가 생긴 것처럼 보이지만, 저출생 심화로 향후 초중고 학교 통폐합과 소규모 학교 지원, 다문화·특수교육 수요 확대 등 새로운 재정 부담이 순차적으로 발생할 것으로 예상된다. 전국시도교육감협의회는 지금 남는 것처럼 보이는 재원을 고등교육으로 넘기면, 몇 년 뒤 늘봄학교 전국 확대나 노후 시설 개선처럼 이미 예정된 지출이 겹칠 때 재원 부족에 직면할 수 있다고 경고한다. 일시적 지표만 보고 구조를 바꾸면 되돌리기 어렵다는 것이다.
출처: 통계청 장래인구추계 2023 및 교육부 자료

교차 반론

👍 찬성 → 👎 반대 반박

찬성 측은 시설 노후화나 늘봄학교 확대 같은 수요를 부정하지 않지만, 이는 교부금 총액을 그대로 두자는 논거일 뿐 고등교육 전환 자체를 막을 근거는 못 된다고 반박한다. 학생 1인당 1,500만 원 안팎인 초중고 지원액에 비춰보면 남는 재원 일부를 떼어내도 시설·늘봄 수요를 충당할 여력은 충분하며, 오히려 법정 용도 규정이야말로 학령인구 변화에 맞춰 개정하면 되는 제도적 장치일 뿐 불변의 원칙은 아니라는 것이다. 지방교육자치 원칙도 재원 배분 비율 조정과는 별개 문제라고 본다.

👎 반대 → 👍 찬성 반박

반대 측은 OECD 평균과 단순 비교하는 방식 자체에 문제를 제기한다. 한국은 대학 진학률이 70%를 넘어 OECD 평균보다 훨씬 높은 데다 사립대 비중이 커 국가 재정 의존 구조 자체가 다른 나라와 다르므로, 지출 비중만 맞추자는 논리는 무리라는 것이다. 또한 학생 1인당 교부금이 많아 보이는 것은 총액을 학생 수로 단순 나눈 평균치일 뿐, 실제로는 소규모 학교·농산어촌 학교 유지에 필수적인 고정비가 포함돼 있어 실질적으로 줄일 수 있는 여유분은 찬성 측 주장보다 훨씬 작다고 반박한다.

👍 찬성 → 👎 반대 반박

찬성 측은 미래 지출 증가 가능성을 이유로 지금의 구조적 불균형을 방치하는 것은 순서가 잘못됐다고 재반박한다. 늘봄학교 확대나 시설 개선처럼 예정된 지출은 별도로 예산을 편성해 대응할 문제이지, 세수 연동으로 자동 증가하는 교부금 전체를 손대지 못할 이유가 되지는 않는다는 것이다. 오히려 대학 재정 위기가 이미 현재진행형인 만큼, 미래의 불확실한 수요를 이유로 지금 확인된 불균형 해소를 미루면 지방대학 붕괴가 먼저 현실화될 수 있다고 강조한다.