정치 2026. 06. 03.

지방선거 무투표 당선, 금지해야 할까?

후보 단독 출마 시 자동 당선을 허용하는 무투표 당선 제도, 민주적 정당성과 현실적 한계 사이의 쟁점

배경

한국 공직선거법 제190조는 후보자 수가 선출 정원과 같거나 적을 때 투표를 생략하고 해당 후보자를 당선인으로 결정하는 '무투표 당선' 제도를 규정하고 있다. 이 제도는 선거 비용 절감과 행정 효율성을 명분으로 유지되어 왔으나, 유권자의 선택권을 원천 봉쇄한다는 근본적 비판을 지속적으로 받아왔다. 2022년 제8회 전국동시지방선거에서는 기초의원 선거구를 중심으로 수백 건의 무투표 당선이 발생했으며, 중앙선거관리위원회 통계에 따르면 기초의원(시·군·구의원) 선거구에서 무투표 당선 비율이 특히 높고 농어촌 지역일수록 그 경향이 뚜렷하다. 지방의원의 경우 월정 수당이 낮고 의정 활동 부담이 큰 데 반해 직업적 매력이 낮아 후보 등록 자체를 꺼리는 현상이 심화되고 있다. 이에 따라 일부 선거구에서는 지역 유권자가 자신의 대표를 선택할 기회조차 얻지 못한 채 대표가 결정되는 상황이 반복되고 있다. 선거는 민주주의의 근간으로, 경쟁과 선택이 없는 당선은 민주적 정당성의 공백을 초래한다는 비판이 커지고 있으며, 2026년 지방선거를 앞두고 이 제도의 폐지 또는 대안 마련을 촉구하는 목소리가 정치권과 시민사회에서 동시에 제기되고 있다.

찬성 vs 반대

👍 찬성: 무투표 당선은 민주주의 원칙을 훼손한다

1. 유권자의 선거권 침해

투표는 민주주의의 핵심 절차이며, 무투표 당선은 유권자가 대표를 직접 선출하는 기본권을 침해한다. 대한민국 헌법 제24조는 국민의 선거권을 보장하고 있으며, 선거를 통한 대표 선출은 단순한 절차가 아니라 민주주의적 정당성의 원천이다. 중앙선거관리위원회가 발표한 자료에 따르면 2022년 전국동시지방선거에서 수백 개 선거구 유권자들이 아무런 의사 표현 없이 대표가 결정되는 상황을 겪었으며, 이에 대한 주민 불만 민원이 다수 접수되었다. 선거관리위원회 관계자도 무투표 당선이 반복될 경우 지방 민주주의에 대한 주민의 신뢰를 심각하게 훼손할 수 있다고 경고한 바 있다. 민주주의는 형식이 아닌 실질적 참여를 통해 완성되므로, 투표 기회 자체를 박탈하는 제도는 근본적으로 개선되어야 한다.
출처: 중앙선거관리위원회 2022
2. 정치적 책임 부재와 독점 구조 심화

경쟁 없는 당선은 의원의 주민에 대한 책임의식을 약화시킨다. 재출마를 거듭하면서 지역구를 사실상 사유화하는 '정치 귀족화' 현상이 나타날 수 있다. 실제로 무투표 당선을 반복한 일부 기초의원이 의정 활동 참여율이 낮고 주민 민원 해결 실적도 저조하다는 지방의회 평가 보고서가 발표된 바 있다. 경쟁 선거를 통해 후보자들이 정책 공약을 내걸고 주민의 심판을 받는 과정 자체가 대표성과 책임성을 강화하는 핵심 기제임을 고려할 때, 무투표 당선 제도는 이 구조를 근본적으로 왜곡한다. 한국지방자치학회 연구에 따르면 경쟁 선거를 치른 의원과 무투표 당선 의원 사이의 의정 활동 참여율 격차가 유의미한 수준으로 나타나는 경향이 있다고 분석된다.
출처: 한국지방자치학회 2023
3. 후보 진입 장벽 고착 및 다양성 위축

무투표 당선이 허용되면 기성 후보·기득권 세력이 전략적으로 신규 후보 진입을 방해하거나 경쟁 자체를 포기하도록 압박하는 유인이 생긴다. 실제 일부 농어촌 지역에서 특정 정당 현역 의원 주변에서 잠재 도전자들이 출마 포기 압력을 받았다는 증언이 나온 바 있다. 제도적으로 무투표 당선을 금지하고 최소한 찬반 투표(거신임 투표) 등 대안을 도입하면 유권자의 선택지를 확보하면서도 후보 다양성을 촉진하는 효과가 있다. 프랑스, 독일, 영국 등 주요 민주주의 국가들은 단독 후보의 경우에도 반드시 투표를 실시하거나 거신임 절차를 거치도록 규정하고 있어, 무투표 자동 당선이라는 관행은 국제적 민주주의 기준에도 부합하지 않는다.
출처: 경제·인문사회연구회 2021

👎 반대: 현실적 여건을 무시한 금지는 역효과를 낳는다

1. 지방 인재 부족이라는 구조적 현실

지방의원직의 낮은 보수와 높은 시간 투입 요구로 인해 농어촌·소도시에서 후보 자체를 구하기 어려운 것이 현실이다. 전국 시·군·구의원의 월정 수당은 농어촌 기초의원의 경우 월 200만~300만 원 수준에 불과하여, 사업을 접거나 직업을 포기해야 하는 부담 때문에 출마를 꺼리는 경향이 강하다. 2022년 기준 지방의원 선거구 수는 전국 4,000여 개에 달하며, 이 모든 선거구에서 경쟁 후보를 확보하기란 구조적으로 어렵다. 행정안전부 지방자치 연감에 따르면 무투표 당선이 집중된 선거구는 인구 5,000명 미만의 소규모 농어촌 읍·면 지역에 집중되어 있어, 후보 부족은 제도의 문제가 아닌 지역 소멸이라는 사회 구조적 위기를 반영하는 것이라는 분석이 있다.
출처: 행정안전부 지방자치 연감 2023
2. 재선거 비용 및 행정 낭비

무투표 당선을 금지하고 단독 출마 시 재선거를 의무화하면 막대한 비용이 발생한다. 한 선거구 재선거 비용은 선거 규모와 지역에 따라 평균 수천만 원에서 억 원 단위로 추산되며, 전국적으로 수백 개 선거구에서 재선거가 반복될 경우 수천억 원의 재정 부담이 예상된다. 선거관리위원회와 지방자치단체의 행정력도 분산되어 다른 선거구 관리에 지장을 줄 수 있다. 세금으로 운영되는 선거 예산의 효율적 사용도 민주주의적 가치 못지않게 중요한 공익적 고려사항이며, 후보를 구하지 못하는 지역에서 반복 재선거를 치르는 것이 과연 주민 이익에 부합하는지 신중히 따져봐야 한다는 지적이 있다.
출처: 중앙선거관리위원회 선거비용 통계 2022
3. 대안적 제도의 실효성 부재

무투표 당선 금지의 대안으로 거신임 투표(찬반만 묻는 투표)를 도입하자는 주장도 있으나, 이 역시 실질적인 경쟁을 만들어내지 못한다는 비판이 있다. 찬반 투표에서 '반대'가 다수가 되면 재선거를 치러야 하는데, 이 경우에도 결국 지역에서 후보를 찾지 못하는 악순환이 반복될 수 있다. 일본에서는 지방 소도시 의회 정원을 채우지 못하는 사태가 잇따라 발생해 지방자치 운영 자체가 위기에 처한 사례가 보고되었으며, 이는 무리한 경쟁 의무화가 오히려 지방 자치 시스템을 붕괴시킬 수 있음을 시사한다. 한국선거학회는 근본적인 지방의원 처우 개선과 지방 인재 육성 없이 제도 금지만으로는 민주주의 질을 높일 수 없다고 지적한다.
출처: 한국선거학회 2023

교차 반론

👍 찬성 → 👎 반대 반박

반대 측은 지방 인재 부족을 이유로 무투표 당선을 용인해야 한다고 주장하지만, 이는 제도적 편의를 위해 민주주의 원칙을 희생하는 본말전도다. 후보 부족 문제는 지방의원 처우 개선, 의정활동비 현실화, 겸직 허용 범위 확대 등 별도의 정책으로 해결해야 할 사안이다. 프랑스나 독일처럼 단독 후보에게도 최소한의 신임 투표를 요구하면 유권자가 '반대' 의사를 표명할 수 있는 안전장치가 마련된다. 후보가 없는 것과 유권자가 의사를 표현할 기회조차 박탈되는 것은 별개의 문제이며, 이 둘을 혼동하여 제도를 유지하는 것은 민주주의의 형식적 외피마저 벗기는 일이다. 구조적 문제 해결을 미루는 명분으로 기본권 침해를 정당화할 수는 없다.

👎 반대 → 👍 찬성 반박

찬성 측은 무투표 당선이 민주적 정당성을 훼손한다고 주장하지만, 강제 경쟁 요건이 민주주의를 더 왜곡할 수 있다. 단독 출마 후보를 떨어뜨리기 위한 '반대용 허수아비 후보'가 난립하거나, 아무도 원하지 않는 재선거가 반복되면서 주민 피로감만 쌓이는 역설이 발생한다. 일본 지방의회에서 정원 미달 사태가 잇따른 것은 과도한 제도적 요건이 오히려 지방자치를 붕괴시킬 수 있음을 보여준다. 민주주의의 질은 투표 실시 여부만이 아니라 지역 사회가 스스로 대표를 세울 수 있는 기반에서 나오며, 형식적 선거 강제는 실질적 민주주의와 다른 개념이라는 점을 간과해서는 안 된다.

👍 찬성 → 👎 반대 반박

반대 측은 재선거 비용을 들어 무투표 당선 금지에 반대하지만, 선거 비용은 민주주의를 위한 필수적 사회 투자로 봐야 한다. 비용을 이유로 유권자의 기본권을 박탈한다면, 선거 예산이 부족한 어떤 민주국가에서도 선거를 생략할 수 있다는 위험한 논리로 이어진다. 실제로 무투표 당선 비용 절감액보다 정치 불신에 따른 사회적 비용—시민 참여 감소, 대의제 위기, 지방 정치 부패—이 장기적으로 훨씬 크다는 점을 감안해야 한다. 처우 개선 등 구조적 개혁과 무투표 당선 금지를 병행 추진하면 두 문제를 동시에 해결할 수 있으므로, 비용 논거는 현상 유지의 핑계가 될 수 없다.